Nationale uitvoering van Europese RED III: hoe doet Duitsland dat?

Sinds 2022 heeft Duitsland volgens Bloomberg de meest ambitieuze hervormingen in Europa doorgevoerd om de uitbouw van hernieuwbare energie te versnellen. Deze successen zijn vooral te danken aan maatregelen zoals het versoepelen van milieueisen (EIA) en het aanpakken van juridische procedures rondom de EU Renewable Energy Directive (RED III), met als doel het vergunningenproces te stroomlijnen en te verkorten. Kunnen we in Nederland iets leren van deze aanpak? Lees ons overzicht van enkele invloedrijke Duitse rapporten en rechtszaken.

(Foto: ©Nordex SE, bron: BWE)

RED III

De EU Renewable Energy Directive (RED III) richt zich op het bevorderen en versnellen van de productie en inzet van hernieuwbare energie in de Europese Unie. Het doel is om de afhankelijkheid van fossiele brandstoffen te verminderen, de uitstoot van broeikasgassen terug te dringen en bij te dragen aan de energieveiligheid binnen de EU. De richtlijn stelt ambitieuze doelen voor het aandeel hernieuwbare energie en legt maatregelen vast om de procedures rond planning, vergunningverlening en toegang tot netwerken te vereenvoudigen en versnellen. Een belangrijk onderdeel is dat de implementatie van deze richtlijn wordt gekoppeld aan duidelijke deadlines en standaarden.

Artikel 16: versnelling van vergunningsprocedures

Artikel 16 van RED III legt een strikte tijdslimiet op voor vergunningsprocedures van hernieuwbare energieprojecten. Hierin staat dat de vergunningverlening voor dergelijke projecten niet langer dan één jaar mag duren.

Voor projecten die in zogenoemde versnelde gebieden worden gerealiseerd, moet de goedkeuring zelfs binnen zes maanden worden verleend. Lidstaten worden verplicht specifieke locaties aan te wijzen die bijzonder geschikt zijn voor de installatie van hernieuwbare energieprojecten. In deze gebieden worden vergunningsprocedures vereenvoudigd en versneld, wat kan inhouden dat bepaalde natuur- en milieuwetgevingen flexibeler worden toegepast.

Deze versnelde procedures zijn bedoeld om bureaucratische vertragingen te verminderen, zodat hernieuwbare energie sneller kan worden uitgerold en de klimaatdoelen van de EU kunnen worden gehaald.

Bundesverband WindEnergie (BWE)

Het Duitse Bundesverband WindEnergie (BWE) is de belangrijkste belangenorganisatie voor de windenergiesector in Duitsland. De BWE vertegenwoordigt de belangen van haar leden bij de overheid, beleidsmakers, en andere relevante instanties en speelt een actieve rol in het beïnvloeden van wet- en regelgeving, zoals de herziening van het Baugesetzbuch (BauGB) en andere relevante wetten. De organisatie biedt technische richtlijnen en standaarden aan voor de ontwikkeling, installatie, en exploitatie van windenergieprojecten en werkt hierin samen met onderzoekers en ingenieurs om innovaties in de sector te stimuleren.

De BWE levert beleidsadviezen aan de Duitse overheid en parlementaire commissies, bijvoorbeeld over het uitbreiden van windenergie en het verbeteren van plannings- en goedkeuringsprocedures. De organisatie is een actieve belangenbehartiger in het politieke landschap. Ze zet zich in voor wetgeving die gunstig is voor windenergie en strijdt tegen belemmerende regelgeving, zoals verouderde bouwhoogtebeperkingen en minimale afstandsregels.

Het Baugesetzbuch (BauGB) is de centrale wetgeving voor stadsontwikkeling en bouwplanning in Duitsland. De volledige tekst van het BauGB is beschikbaar op de officiële Duitse overheidswebsite voor wetgeving.

Stellingnames Bundesverband WindEnergie (BWE)

De BWE heeft verschillende stellingnames gepubliceerd met betrekking tot de implementatie van RED III regelgeving in Duitsland. In 'Stellungnahme zum Kabinettsentwurf zur nationalen Umsetzung der RED III' zegt BWE de verbeteringen in wetgeving voor versnelde goedkeuringsprocessen en erkenning van beschermde gebieden te waarderen, maar vragen ze om verduidelijkingen en aanpassingen om praktische uitvoering te waarborgen. De stellingnames benadrukken het belang van gestandaardiseerde, eenvoudige processen voor een snelle uitrol van windenergie en vraagt om verdere wettelijke aanpassingen om barrières te verminderen.

Aanvullend biedt het 'Stellungnahme zum parlamentarischen Verfahren der Novelle des Baugesetzbuchs' advies over de parlementaire procedures van de Wijziging van het Bouwbesluit.

Hieronder volgen een aantal inzichten uit de stellingnames.

Versnelde gebieden voor windenergie

De studies benadrukken dat veel van de beschikbare ruimte voor windenergie in Duitsland beperkt bruikbaar is, wat de groei van het windenergiepark belemmert. Slechts een deel van de gebieden kan effectief worden ingezet door obstakels zoals natuurbescherming en ruimtelijke ordening.​

De RED III introduceert "versnelde gebieden" om windenergieprojecten sneller te realiseren. De BWE pleit voor duidelijkheid over welke gebieden hiervoor in aanmerking komen en benadrukt het belang van transparante criteria om onzekerheid te verminderen. Tegelijkertijd blijft er een behoefte aan duidelijk omschreven beschermde gebieden om biodiversiteit en landschap te waarborgen. Beschermde gebieden moeten duidelijk worden gedefinieerd en alleen strikt noodzakelijke beperkingen moeten gelden.

De BWE waardeert dat alleen actuele en nauwkeurige gegevens voor vergunningen nodig zijn. Ze pleiten voor een centrale database voor milieugegevens om de beschikbaarheid van noodzakelijke gegevens te verbeteren, wat zal bijdragen aan een soepel verloop van vergunningaanvragen.

Vereenvoudiging van vergunningsprocessen

Het rapport ondersteunt de vereenvoudiging van vergunningsprocessen, zoals minder verplichtingen rond milieu-onderzoek als gegevens al beschikbaar zijn. De BWE vraagt om een uniforme landelijke standaard voor het indienen van documenten en pleit tegen verplichtingen voor extra onderzoeken die tot vertraging kunnen leiden.

BWE dringt aan op een versnelde vergunningverlening, waarbij de maximale duur van één jaar wordt gerespecteerd. Dit zou gerealiseerd moeten worden via gestandaardiseerde, digitale vergunningsprocessen.​

Voor de financierbaarheid van windenergieprojecten vraagt de BWE om eenheid in regelgeving, vooral rondom vergoedingen en betalingen. Er moet duidelijkheid zijn over bijdragen aan natuurbehoud en compenserende maatregelen indien natuurgegevens ontbreken.

Adviezen BWE aan het Duitse parlement:

• Duidelijke richtlijnen voor versnelde gebieden, inclusief afbakening van beschermde en ecologisch gevoelige gebieden.
  • Vermijden van overbodige milieuonderzoeken bij gebruik van bestaande gegevens.
  • Regelmatige updates van natuur- en milieugegevens via een centrale database.
  • Flexibele vergoedingsstructuur voor natuurcompensatie, aangepast aan de actualiteit en verandering in natuurstatus.
• Duurzame regelgeving:
  • Permanente, ongeconditioneerde voorkeursregels voor windenergie op specifieke locaties zoals langs snelwegen en spoorwegen.
  • Verbeterde belangenafweging:
    • Verankering van de overwegende publieke belangen van hernieuwbare energie in de planning en besluitvorming.
  • Harmonisatie van regelgeving:
    • Aanpassing van § 245e en § 249 BauGB aan de repowering-definitie van het Bundes-Immissionsschutzgesetz (BImSchG) om modernisering en hergebruik van bestaande locaties te stimuleren.
• Eenvormige landelijke standaard voor het digitaal indienen van vergunningsdocumenten.
• Aanpassing van lokale afstandsregels:
  • Afschaffing van landelijke minimale afstandsregels die niet bijdragen aan acceptatie en efficiëntie van windenergieprojecten.
  • Beperking van "Rotor-In" beperkingen (waarbij rotorbladen niet buiten plangrenzen mogen steken) om gebruiksverlies van gebieden te minimaliseren.
• Afschaffing van bouwhoogtebeperkingen:
  • Verwijdering van verouderde beperkingen en flexibeler omgang met nieuwe bouwhoogten die passen bij moderne windturbines.

Aanpassingen met grote kans van slagen

De volgende punten zijn aanpassingen die in voorgestelde wetswijziging zijn opgenomen en waarschijnlijk zullen worden doorgevoerd. Ze maken deel uit van de wijzigingen in § 249 BauGB, zoals voorgesteld in de huidige concepten van de wet. Deze aanpassingen hebben een grote kans om doorgevoerd te worden, gezien de duidelijke ondersteuning in de wetstekst en het feit dat ze bijdragen aan het versnellen van de windenergie-uitbouw, een prioritair beleidsdoel. Het uiteindelijke besluit hangt af van het parlementaire proces en eventuele verdere wijzigingen in de definitieve wetgeving.

• Planningszekerheid - Voor initiatiefnemers wordt de rechtszekerheid versterkt voor projecten die al in een goedkeurings- of voorbesluitprocedure zitten voordat het bereiken van de gebiedsbijdragewaarde wordt vastgesteld. Dit zorgt ervoor dat zij niet worden benadeeld door latere veranderingen in de planningsregels. Deze aanpassing wordt expliciet genoemd als een maatregel om investeringszekerheid te bevorderen, wat wijst op een sterke kans dat dit wordt aangenomen.
• Flexibiliteit voor planningsinstanties - De wijziging versoepelt de eis om bestemmingsplannen aan te passen voordat een vergunning kan worden verleend. Hierdoor kunnen tegenstrijdige bepalingen in plannen sneller worden genegeerd, zonder dat uitgebreide wijzigingen nodig zijn. Dit wordt gepresenteerd als een praktische verbetering om de snelheid en efficiëntie van planningsprocessen te vergroten, wat het waarschijnlijk maakt dat deze aanpassing doorgaat.
• Beperking van planningsinstrumenten - Het beperken van planningsinstrumenten zoals wijzigingsverboden en terughoudendheid bij bouwaanvragen wordt expliciet ondersteund als een middel om vertragingen te voorkomen in aangewezen voorkeursgebieden. Dit wordt gezien als een noodzaak om windenergieprojecten te versnellen en heeft brede steun binnen de beleidsvoorstellen.

Rechtszaken

Het aantal zaken blijft toenemen naarmate de energietransitie en windenergie-uitbouw doorgaan, vooral omdat juridische en politieke belangen soms botsen. Veel rechtszaken gaan over de toelaatbaarheid van windenergie-installaties binnen de beperkingen van lokale bestemmingsplannen. Gemeenten hebben vaak bestemmingsplannen met restricties, zoals bouwhoogtebeperkingen of minimumafstanden tot woongebieden. Als deze plannen botsen met windenergieprojecten, leiden ze vaak tot juridische geschillen.

In Duitsland zijn er talrijke rechtszaken gevoerd met betrekking tot het Baugesetzbuch (BauGB), vooral in de context van windenergieprojecten. Deze geschillen ontstaan vaak door conflicten tussen lokale bestemmingsplannen, milieubeschermingsregels en de uitbreiding van windenergie. Ze hebben invloed op de snelheid en omvang van de energietransitie.

Hoewel exacte cijfers over het totale aantal rechtszaken ontbreken, is het duidelijk dat juridische geschillen een significante impact hebben op de uitbreiding van windenergie in Duitsland. Volgens een artikel uit 2021 is de uitbreiding van windenergie gestagneerd, mede door langdurige plannings- en goedkeuringsprocedures en de vele rechtszaken tegen projecten.

Andere onderwerpen die in Duitsland leiden tot rechtszaken:

• Repowering (het vervangen van oudere windturbines door modernere en efficiëntere modellen) - Veroorzaakt vaak geschillen omdat oudere bestemmingsplannen soms niet geschikt zijn voor grotere turbines.Rechtszaken draaien vaak om de vraag of bestaande beperkingen geldig blijven of aangepast moeten worden aan nieuwe regelgeving.
• Conflicten met milieu- en natuurbescherming - Er zijn veel juridische geschillen over hoe het BauGB omgaat met milieubescherming in relatie tot windenergie.Typische zaken gaan over effecten op beschermde diersoorten, zoals vleermuizen en vogels, en de interpretatie van milieuwetgeving in het kader van het BauGB.
• Afstandseisen en acceptatie - In sommige deelstaten gelden strengere afstandsregels (zoals de bekende 10H-regel in Beieren, waarbij turbines tien keer hun hoogte van bebouwing moeten blijven). Dit heeft geleid tot rechtszaken waarin projectontwikkelaars deze beperkingen proberen aan te vechten. Rechtbanken moeten vaak afwegen tussen de rechten van bewoners en de noodzaak voor duurzame energieprojecten. (Duitsland Instituut)
• Planschadeclaims - Projectontwikkelaars eisen soms schadevergoeding als hun projecten worden vertraagd door gemeentelijke besluiten of planningsrestricties.

Jurisprudentie

Veel rechtszaken hebben de rechtspraktijk rond het BauGB verduidelijkt, bijvoorbeeld over de rol van windenergie als een overriding public interest (zoals bepaald in de EEG-wet).

Bekende casussen zijn:

• OVG Münster: Flexibiliteit in Bestemmingsplannen voor Windenergie - Gaf duidelijke richtlijnen over de vraag of bebouwingsplannen voor windenergieaangewezen gebieden flexibeler geïnterpreteerd mogen worden.Het Oberverwaltungsgericht (OVG) Münster heeft op 26 september 2024 in een spoedprocedure geoordeeld dat het opschorten van een vergunningsprocedure voor een windturbine op basis van § 36 Abs. 3 Landesplanungsgesetz (LPlG) onrechtmatig was. Deze uitspraak benadrukt dat bestemmingsplannen voor windenergiegebieden niet zonder meer kunnen worden opgeschort of beperkt, en dat een flexibele interpretatie noodzakelijk kan zijn om de ontwikkeling van windenergie te bevorderen.
• VG Augsburg: Toepassing van de 10H-regel - Betrok de 10H-regel en concludeerde dat deze in specifieke gevallen onrechtmatig kon zijn als deze disproportionele beperkingen opleverde voor duurzame energie. Het Verwaltungsgericht (VG) Augsburg heeft zich gebogen over de zogenaamde 10H-regel, die bepaalt dat windturbines op een afstand van ten minste tien keer de hoogte van de turbine van bebouwing moeten staan. In specifieke gevallen oordeelde de rechtbank dat deze regel onrechtmatig kan zijn als deze leidt tot onevenredige beperkingen voor de ontwikkeling van duurzame energieprojecten. Dit betekent dat de 10H-regel niet in alle situaties strikt kan worden toegepast en dat er ruimte moet zijn voor afwegingen op basis van de specifieke omstandigheden van het project.
  • In een uitspraak van 4 juli 2019 (Az. Au 2 K 17.1082) werd de toepassing van de 10H-regel besproken in de context van arbeidsrechtelijke geschillen. Daarnaast heeft het VG Augsburg op 21 oktober 2021 (Az. Au 2 K 20.2494) een uitspraak gedaan die relevant is voor de interpretatie van de 10H-regel.
  • De uitspraak van het Verwaltungsgericht (VG) Augsburg over de toepassing van de 10H-regel heeft aanzienlijke gevolgen gehad voor de ontwikkeling van windenergieprojecten in Beieren. Door de strikte afstandsvereisten van de 10H-regel werden veel potentiële locaties voor windturbines ongeschikt verklaard, wat leidde tot een aanzienlijke vertraging in de uitbreiding van windenergie in de regio. Deze beperkingen hebben geleid tot discussies over de noodzaak van herziening van de regel om de energietransitie te bevorderen en de afhankelijkheid van fossiele brandstoffen te verminderen. Hoewel er nog geen definitieve wijzigingen zijn doorgevoerd, heeft de uitspraak de bewustwording vergroot over de impact van dergelijke regelgeving op duurzame energie-initiatieven.

Brede acceptatie windenergie

Ter nuancering moet wel opgemerkt worden dat windenergie een brede acceptatie geniet in Duitsland. Fachagentur Wind und Solar bracht hierover recent enquêteresultaten naar buiten waaruit blijkt dat:

• 78% van de ondervraagden windenergie ziet als een centraal onderdeel van de energietransitie.
• 79% van de respondenten investeringen in hun gebied accepteert.
• 67% van de respondenten zich weinig of geen zorgen maakt over de bouw van windturbines in het gebied.
• 90% vroegtijdige informatie verwacht over projecten en graag zou zien dat hun gemeente financieel bijdraagt.